Два вопроса от славянофила ХХI века. Вопрос 1: устоит ли народное самоуправление?
«Единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ» (Статья 3 Конституции РФ). Таким образом, согласно Конституции, народ является источником власти и осуществляет её через различные институты, включая местное самоуправление – самую близкую власть к народу. Именно оно является фундаментом страны. На слабом фундаменте никакое здание долго не простоит.
Поэтому, если хотим иметь сильную Россию – должны создавать и укреплять местное самоуправление, там, где живёт и работает народ. Здесь её корни. Здесь начинается власть. Вся остальная власть – лишь надстройка над ней и без местного самоуправления она не может существовать. Власть нужна для того, чтобы людям жилось лучше и увереннее. Истинную оценку власти может дать только сам народ, но на честных выборах. К сожалению, сегодня пирамида перевёрнута. Чем выше власть – тем дальше она от народа, его нужд и забот. Бумаг и обещаний – много, а реальных дел?
За три десятилетия бесконечных реформ, обещающих всем скорое счастье, с карты России исчезло 34 тысячи сёл и деревень. ЭТО ЗНАЧИТ, КАЖДЫЙ ДЕНЬ СТРАНА ТЕРЯЕТ ПРИМЕРНО ТРИ НАСЕЛЁННЫХ ПУНКТА. В советское время они были. Сейчас их нет. Ещё тысячи находятся в удручающем состоянии. Здесь проживает, точнее доживают, до 10 человек в каждом. С 1991 года закрылось 7,4 тысяч больниц, исчезло 24 тысячи школ, десятки тысяч крупных и средних предприятий. И это не просто цифры. За ними судьбы людей, традиции, обычаи, культура народа.
Куда уехали эти люди? Где их ждут? В городах? По данным Института демографии РАН в России в настоящее время теряют население более 700 (!) городов. От малых и средних до крупных. Законов множество, но что толку? И к сожалению, «дело» не останавливается.
5 марта 2025 года депутаты Госдумы РФ большинством голосов приняли в окончательном третьем чтении проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления и единой системе публичной власти». Он нацелен на реформирование, а проще – уничтожение, низовых, самых близких к народу органов власти – муниципалитетов, сельских советов. Депутаты от КПРФ голосовали против.
14 марта проект закона одобрен Советом Федерации, и после подписания его президентом РФ польётся поток новых нормативно-правовых актов: уточняющих, поясняющих, разрешающих, не разрешающих, обязательных, рекомендующих и т.п. Сколько на это уйдёт времени?
Согласно закону, регионы получают право самостоятельно выбирать между одноуровневой и двухуровневой системой управления. Одноуровневая предполагает ликвидацию поселковых и сельских советов. Это главное. Думается, что это произойдёт под «одобрямс» достаточно быстро. Тем более, что, не дожидаясь окончательного федерального принятия закона, 20 регионов уже полностью перешли на одноуровневую систему, а ещё 51 регион – находится в состоянии перехода. Это даёт им возможность собирать все финансы и забирать рычаги управления в одни руки на уровень района (теперь округа). А учитывая, что практически на этом уровне в подавляющем большинстве находятся власти одной партии – «Единая Россия», это даёт им дополнительные возможности полностью держать ситуацию под своим контролем.
Здесь невольно вспоминаются слова президента Путина, написанные ещё в 2012 году: «Местное самоуправление – это школа демократии». А сегодня он же подписывает закон, согласно которому бывшее народное местное самоуправление превращается в просто придаток государственной власти.
И здесь возникают вопросы. Зачем и кому нужна эта реформа? Что даст очередная перестановка кресел? Сколько потребуется сил, времени? Откуда возьмутся деньги на её проведение и сколько их нужно будет? Не лучше ли было бы их потратить, например, на ремонт дорог, ЖКХ, медицинские учреждения. А сколько будет написано новых бумаг? Что это даст простому народу? Будут ли депутаты ближе к народу или наоборот? Если нет, тогда зачем вся эта реформа затеяна? НО ГЛАВНОЕ – НИКТО НЕ СПРОСИЛ НАРОД: НУЖНА ЛИ ЕМУ ОЧЕРЕДНАЯ ЗАТЕЯ С ТАКОЙ ПЕРЕСТРОЙКОЙ. Сплошные вопросы.
Новым законом досрочно прекращает полномочия 150 тысяч муниципальных депутатов в России, за которыми все эти годы были люди и на которых эти люди опирались. А что будет теперь?
Вместо нынешнего местного самоуправления власти предлагают создавать ТОСы – органы территориального общественного самоуправления. Но это уже совершенно другая ситуация. Объединённые сегодня единым местным самоуправлением, люди будут делиться по отдельным жилым домам или группам домов, по подъездам и т.п. У них одно право: или собирать на какие-то нужды деньги с жильцов, или искать и просить так называемых спонсоров или самим идти на поклон к муниципальной власти. Но будут ли там их ждать? Думается, сознательно уничтожается связь между жителями местного самоуправления. Разрозненными людьми, легче управлять. Но это уже классовый подход к выстраиванию управления. Буржуазии народное самоуправление не нужно: ни местное, ни любое другое. Им нужно буржуазное, при котором деньги ещё дальше будут от народа.
Рассмотрим ситуацию на примере двух районов: Касимовского и Рязанского.
Прежде всего, вместо двух муниципальных уровней (город Касимов и Касимовский район) создан один – Касимовский муниципальный округ. Упразднены 21 сельское и 3 городских поселения – наиболее близких к народу звена представительной и исполнительной власти. На их месте образованы 12 территориальных отделов. В каждом поселении были свои депутаты, которые сообща решали местные вопросы или, пользуясь своим статусом и правом депутата, шли и добивались их решения в вышестоящих органах власти. Теперь таких депутатов нет.
Кроме того, вместо избираемого всенародно главы поселения (зависящего в дальнейшем от народа) главой Касимовского муниципального округа назначается его представитель на местах. Естественно, он будет, прежде всего, ориентироваться не на требования народа, а на того, кто его назначил. Другими словами, упраздняется самая близкая к народу представительная власть и усиливается исполнительная.
Депутаты останутся только на уровне округа. Значит, резко на каждого из них возрастёт число избирателей. Но поскольку в сутках остаётся прежние 24 часа, времени на общение с простым народом будет намного меньше. Да и попасть к такому депутату будет намного сложнее. Думается, что одна из задач такой реформы состоит в том, чтобы закрыть путь представителям оппозиционных партий и, прежде всего, от КПРФ. Остальным спокойней будет «работать». Политические интересы правящего класса здесь берут окончательно верх.
Меняется статус и главы округа. Если раньше глава муниципального образования выбирался всенародно и, естественно, в своей дальнейшей работе, по крайней мере «оглядывался» на требования народа, то теперь он избирается на конкурсной основе конкурсной комиссией, состоящей из 6 человек. 3 из которых присылаются областной властью (губернатором), 3 – из местные депутаты. По их предложению дума избирает (нанимает) главу администрации муниципального округа. Проще говоря, создаётся не демократическая система, а система вертикального назначения и послушания.
И ещё одно принципиальное изменение: если раньше высшим должностным лицом считался председатель городской или районной думы, то теперь – это глава муниципальной округа – исполнительной власти. Мнение депутатов отодвигается, как бы, на второй план: оно может быть учтено, а может быть и нет.
Нередко, в качестве причины нового закона, называют уменьшение численности населения. Но это уловка. Так, в Рязанском муниципальном округе «реформируются»: сельское поселение «Заборье» – около 1,5 тысяч проживающих, «Мурмино» – около 3 тысяч, «Вышгородское» – свыше тысячи. И таких поселений по области немало. Что получат люди взамен? Новые обещания и новые проблемы. Многие возмущаются против такой реформы, но их голос теперь мало слышен. Кроме того, пока новая власть будет перестраиваться и как-то врабатываться, сколько времени утечёт! А как жить людям?
Но самое главное – дело не в перестановке кресел, а в хронической нехватке финансов.
Будучи депутатом Государственной думы, мне доводилось постоянно ездить по районам, встречаться с простыми людьми (отчитываться), обсуждать проблемы с руководством муниципальных образований. И практически везде руководители постоянно поднимали вопрос о местном самоуправлении как одном из самых болезненных. Вспоминается мой отчёт в колхозах «Колос» и имени Калинина, где присутствовавший глава администрации Касимовского муниципального района М.В. Куликов с горечью отмечал: «Не только хозяйствам помочь, но и жилищно-коммунальное хозяйство содержать район не в состоянии. Собственные доходы муниципального бюджета составляют 90,2 млн рублей. Но только на зарплату бюджетникам нужно 93,9 млн. А где же взять деньги на клубы, школы, детские сады и многое другое?».
Тот же стон слышал и от глав поселений, и от простых жителей других районов и поселений. Так, жители села Истье Старожиловского района сетовали: если раньше у них было три врача, то теперь остался один. До ближайшей районной больницы– 25 километров. К тому же, плохие дороги. Вот и уезжают люди.
Обобщив все проблемы и возможные предложения, как депутат Госдумы, направил подробную записку в правительство России. Была подготовлена большая статья: «Местное самоуправление – власть или служанка?», которая опубликована в газете «Советская Россия» и в областной – «Рязанские ведомости». Не раз поднимал этот вопрос в Государственной думе, в том числе от имени фракции КПРФ.
Известно, что местное самоуправление в пределах своих полномочий должно действовать самостоятельно. Ну а если на нет денег?
Начинать реальное самоуправление надо не с вывески – «муниципальное образование» или «муниципальное поселение». Мне не раз приходилось говорить о том, что пора принципиально менять подходы к формированию бюджетов. Не сверху – вниз, что останется, а снизу – вверх. Прежде всего, должны приниматься бюджеты сельских поселений. Затем районов и городов. Затем регионов. И только потом – федеральный бюджет. Также должна закрепляться и собственность – под передаваемые полномочия. Это стратегия. Без этого самоуправления в районах и городах никогда не будет. Не будет никакого развития, а просто элементарное выживание.
Основная причина не в том, что неправильно стоят кресла, а в том, что местное самоуправление «задавлено» массой делегированных ему полномочий, которые не обеспечивались и не обеспечиваются в достаточной мере необходимыми финансовыми ресурсами. Главное – очевидная слабость собственной экономической, прежде всего финансово-бюджетной базы местного самоуправления. В результате смысл и значение этого важнейшего института демократического государства и общества откровенно дискредитировался. Исправляет ли это новый закон? Нет. Вместе с изменением порядка финансирования местного самоуправления надо одновременно укреплять сельскохозяйственное производство. И не словами, а реальными делами.
Деньги на это в России есть. Ежегодно олигархами из России за границу вывозятся сотни миллиардов долларов. Так, по данным Центробанка, на начало сентября 2022 года на депозитах в зарубежных банках было 2, 76 трл рублей, спустя год – 6,76 трл, спустя два года – 7,2 трл. И это во время фактически военных действий не Украине!
А в это время, чистая прибыль российских банков увеличилась с рекордных 2,4 трл рублей в 2021году, до рекордных 2,6 трл в 2023 году и снова до рекордных 3,3 трл – в 2024 г. Центробанк утверждает, что банковский сектор это заработал. На чём или на ком?
При этом постоянно растут муниципальные долги. В их общей массе кредиты от коммерческих кредитных организаций составляли 260 млрд рублей, 92 млрд – кредиты из бюджета. («Парламентская газета» от 4 марта 2020 года).
Местное самоуправление ИСКУССТВЕННО, именно искусственно, оказалось экономически несостоятельным перед лицом тех требований, которые предъявляет ему население. Между тем как власть, наиболее приближённая к населению, оно в наибольшей степени испытывает давление и недовольство жителей. В результате, прося помощь, местные органы власти через систему дотаций, фактически оказались подчинёнными вышестоящим государственным органам. Особенно это проявляется в период выборов, которые практически проходят ежегодно.
Жизнь показала, что местное самоуправление на селе не может существовать вне тесной связи с предприятиями, расположенными на её территории. Но и эта возможность у них отнималась. Для ускорения перевода коллективных хозяйств в частные, многие из них по сути разрушались и продавались за бесценок.
Во время одного из выступлений на пленарном заседании в Государственной думе РФ мне пришлось привести такие примеры:
«В самом крупном хлебном районе Рязанской области – Сараевском, обанкротили СПК «Новь». Описаны крытый ток, зернохранилище, мастерские, четырёхрядный скотный двор, столовая. Свыше тысячи коров. Теперь ничего этого нет. Свыше 5 тысяч овец, теперь их тоже ничего. Было свыше 6 тысяч гектаров сельхозугодий. Осталось меньше тысячи. Удобрения не вносят – нет средств. Хозяйство фактически осталось на бумаге. И это в лучшем зерновом районе области. А ведь зерновую индустрию не зря называют локомотивом всего агропромышленного комплекса!
2. Другой пример. Коллектив ООО «Алёшинское» Касимовского района в своё время обратился с письмом к В.В. Путину с просьбой спасти их хозяйство. «Делается умышленное банкротство сельских хозяйств» – так написано в письме. Когда-то ООО «Алёшинское» процветало под названием совхоз «Касимовский», которым руководил Герой Социалистического Труда Николай Харитонович Пронин. Это было картофеле-животноводческое хозяйство.
В результате реформ «Алёшинское» оказалось в долгах – 264,5 тыс. рублей. Сумма не очень большая, но отдать за неё пришлось практически всё, что было в хозяйстве. Приставы описали имущество: мастерскую, где размещалось 20 единиц сельхозтехники, ангар, картофелехранилище, скотный двор, зернохранилище, тракторы… Но оценили довольно своеобразно!
Например, механические мастерские остаточной стоимостью 1,5 млн рублей оценили в 5,7 тыс. рублей. Картофелехранилище стоимостью 1,7 млн оценили в 5,8 тыс. рублей и т.д. Получились, что всего имущества ООО «Алёшинское» не хватило даже на погашение долга в 264 тыс. рублей. Изъяли и продали 4 трактора. Для подвоза кормов приходилось нанимать частника с лошадью. Смешно в XXI веке? Парадокс заключается ещё и в том, что за несколько дней до изъятия тракторов хозяйство погасило основные долги. Но технику, ничего не объясняя, всё равно забрали и кому-то продали. И теперь нет ни денег, ни тракторов. Коллектив нигде не мог найти правды, вот и обратился к В.В. Путину. К сожалению, реакции никакой.
И эти случаи не единичны. Так, на протяжении между Рязанью и Спасским районом (родина основоположника космонавтики К.Э. Циолковского) в советское время было 10 молочнотоварных хозяйств. Теперь ни одного. Зато во много раз возросли закупки Россией пальмового масла за рубежом, хотя о вредности его для здоровья неоднократно писали врачи. Значит кому-то и это выгодно!
Вне сомнения всё это делалось сознательно, «своими» же людьми. И это тоже пятая колонна.
А сколько за эти годы было принято законов, национальных программ, Указов президента по поддержке национальной экономики!
Ещё и ещё раз приходится писать, что речь, прежде всего, должна идти не просто о подготовке всё новых и новых законов или поправок, а о ПОЛНОМ И КАЧЕСТВЕННОМ ВЫПОЛНЕНИИ тех законов и иных нормативных актов, которые уже были приняты. Нет контроля за этим.
Здесь следует вспомнить, что разговоров о роли и значении местного управления для укрепления России на всех уровнях власти было предостаточно. Приняты сотни только федеральных нормативно-правовых актов. 20 из 137 статей Конституции РФ содержат нормы, непосредственно касающиеся вопросов местного самоуправления. Глава VIII специально посвящена этой проблеме и называется «Местное самоуправление».
Затем последовала целая серия федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с продекларированной красивой целью – максимально сблизить интересы народа и власти; «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»; «Об основах муниципальной службы в РФ»; «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др. Достаточно много внимания этой проблеме уделяется в таких важнейших нормативных документах, как Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.
Большой блок вопросов регулируется указами президента РФ. К этому следует добавить многочисленные постановления Правительства РФ. Множество законов и других документов приняты на региональном уровне. Может пора остановиться?
На сегодня основные проблемы местного самоуправления состоят не в нехватке законов, а в крайне низкой финансово-экономической основе их. Здесь нередко политическая сторона вопроса отодвигает на второй план все остальные, особенно финансово-экономические.
Выступая на пленарном заседании ещё 17 февраля 2010 года по вопросу местного самоуправления мне пришлось специально подчёркивать: «То, что создано, даже отдалённо не напоминает то, о чём говорили власти. Да и хотели ли на самом деле обещанное выполнить? А может, только говорили?».
Вообще в хроническом недофинансировании есть своя внутренняя логика, свои причины, своё содержание. Федеральная власть недофинансирует регионы. Региональная – муниципальные образования. И вот уже построена вертикаль политического послушания. Хочешь иметь финансовую помощь – обеспечь на очередных выборах необходимый процент за правящую партию. И изо всех сил обеспечивают. А куда деваться? Денег не дадут, значит, не на что будет чистить дороги, не на что освещать улицы, не на что ремонтировать школы, содержать фельдшерско-акушерские пункты, кормить и возить детей. Ничего не сделаешь. Эта задача финансово-политического подавления нижестоящей власти в стране и сегодня решается лучше других задач. (И никто из депутатов Госдумы не возразил).
Ещё одна очень важная особенность – неоправданная поспешность в реализации законов. Достаточно вспомнить о стремлении власти в начале 1990-х годов ввести местное самоуправление в России «одним махом». Здесь стоит напомнить одну деталь из нашего прошлого.
Сам по себе институт местного самоуправления имеет многовековую историю, многовековые корни. Издавна на Руси земщиной называлась земля – понятие отличное от государства и правительства.
Но наиболее широко и последовательно местное самоуправление стало складываться в России лишь во второй половине ХIХ века, когда в 1864 году вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в основе которого был принцип разделения полномочий земства с государственными органами. В отличие от земщины середины ХVI – конца ХVII веков, земство ХIХ века рассматривалось не как орган государственной власти и независимо от него должно было решать свои собственные задачи. Оно сразу было ориентировано на работу в условиях самофинансирования. Но со временем круг вопросов рос. Поэтому внедрение шло постепенно.
Об этом сегодня следовало бы вспомнить. Земские органы управления вводились в России не сразу, а постепенно. Первоначально, в 1865 году, Положение распространялось на 19 губерний, в основном в европейской части страны. В 1866 году земства появились ещё в 9 губерниях. Всего за первые 11 лет своего осуществления земские реформы коснулись лишь 34 губерний России. К февралю 1917 года самоуправление существовало лишь в 43 губерниях.
В июне 1870 года было утверждено «Городовое положение», которым вводилось городское общественное самоуправление. И оно первоначально вводилось постепенно, лишь в 44 городах. В остальных – позже, сообразуясь с местными обстоятельствами. (Более подробно об особенностях введения местного самоуправления в России второй половины ХIХ – начале ХХ веков можно прочитать в книге, указанной в литературе: «Финансово-бюджетные основы местного самоуправления в Российской Федерации»).
В советское время внимание к местному самоуправлению не исчезло. Уже в декабре 1917 года была опубликована инструкция народного комиссариата внутренних дел. В ней отмечалось, что «органами местной власти становятся Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». В их ведение передавались школы, больницы и другие земские учреждения вместе с их кадрами. В ноябре 1923 года было утверждено временное положение о местных финансах. С 1936 год Советы стали называться Советами депутатов трудящихся, с 1977 года – Советами народных депутатов. Так, на протяжении 70 советских лет они работали, постоянно совершенствуясь, но не подвергаясь ломке. И много доброго было сделано.
Состояние местного самоуправления нельзя рассматривать вне общего состояния дел в России. Их будущее неразделимо. Сегодня, по данным Всемирного банка, Россия занимает 71-е место в мире по уровню валового национального продукта, 91 место по уровню ожидаемой продолжительности жизни. Если Китай занимает в мировой экономике 30%, США – 25,4%, то Россия – всего 5,3%. Вот с чего нужно начинать укрепление страны и местного самоуправления, в частности.
Что делать? Всё, что необходимо, разработано КПРФ и внесено в Госдуму в виде 12 самостоятельных базовых законопроектов. В них прописаны меры по созданию Бюджета развития, национализации базовых отраслей экономики, природных ресурсов, перевода центрального банка в государственный центральный банк, установление жёсткого контроля за использованием финансов, в том числе – государственного валютного контроля, сохранение научных кадров и развитие науки, практика народных предприятий и в городе, и на селе, государственное регулирование цен на товары, продукты питания и лекарства, снижение пенсионного возраста и целый ряд других. Конечно, изменить систему выборов сверху донизу, сделав её открытой для реального контроля за голосом каждого избирателя. Иначе власть не будет соответствовать интересам народа.
Вот чем, по мнению КПРФ, сегодня нужно в первую очередь заниматься. Тогда и местное самоуправление не надо будет разрушать.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Прект Федерального закона №43-СВ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», март 2025 г.
4. Бухвальд Е.М., Федоткин В.Н. Муниципальная реформа и социально-экономическое развитие территорий. М.: Институт экономики РАН, 2010. – 285 с.;
5. Джимбиев А.В. Правовое положение городских и земских органов местного самоуправления публичной власти на местном уровне в период контрреформ 1890-х годов. / Государственная власть и местное самоуправление. №2, 2025. С.48-51.
6. Кравец А.А. Правовая и социальная природа территориального общественного самоуправления и развитие муниципальной демократии в условиях реформирования местного самоуправления. / Государственная власть и местное самоуправление. №6, 2024, С 40-42.
7. Уваров А.А. О делегировании осуществления публичных дел местного самоуправления населению / Государственное самоуправление, №12, С. 30-33.
8.Федоткин В.Н. Финансово-бюджетные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Рязань, Рязанская государственная радиотехническая Академия, 2001. – с. 266.
9. Федоткин В.Н. Состояние и перспективы экономики Рязанской области с 1895 по 2030 год / Рязань: ГУП РО «Рязанская областная типография», 2020. – с. 208.
10. Федоткин В.Н., Бухвальд Е.М. Местное самоуправление в России: этан радикальных реформ. Рязань, Рязанская государственная радиотехническая Академия, 2004. – с. 243.
В.Н. ФЕДОТКИН – док. экон. наук, профессор, член центрального Правления ВСД «Русский Лад»
